8月份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布后，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20會(huì)議上的表態(tài)廣受關(guān)注。他在會(huì)上提出，“中國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)所采取的經(jīng)濟(jì)刺激措施提振了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也帶來(lái)了產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染、地方政府債務(wù)增加等問(wèn)題，因此不能完全依賴公共財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模投資。”接著，他著重介紹了中國(guó)財(cái)政部在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域正在為推動(dòng)PPP模式所做的工作。

　　會(huì)議結(jié)束2天之后，9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱通知)，稱將在全國(guó)范圍開展政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式項(xiàng)目示范。這是財(cái)政部自去年年底推廣PPP模式以來(lái)發(fā)布的第一個(gè)正式文件。

　　通知表示，推廣運(yùn)用PPP模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

　　不到十天前，李克強(qiáng)在其主持召開的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上，也專門提到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)解決“錢”的問(wèn)題兩種方式，其一為發(fā)行債券;其二要“創(chuàng)新方式吸引民間資本投資經(jīng)營(yíng)”。并且提出，城鎮(zhèn)化建設(shè)的“定向調(diào)控”的重要內(nèi)容之一。

　　北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，該通知表明財(cái)政部對(duì)于PPP的想法已經(jīng)比較清晰，對(duì)地方政府尤其是財(cái)政支持PPP是一個(gè)政策性依據(jù)。

　　“根據(jù)通知，中央和地方都會(huì)有資金進(jìn)入到PPP項(xiàng)目。并且要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。這就解決了社會(huì)資本的一個(gè)擔(dān)心，以前預(yù)算一年一做，而PPP動(dòng)輒30年合同，無(wú)法保證明年財(cái)政會(huì)不會(huì)給錢。”金永祥說(shuō)。

　　清華大學(xué)土木水利學(xué)院建設(shè)管理系教授、PPP和項(xiàng)目管理專家王守清接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，作為PPP規(guī)章，該通知符合發(fā)改委正在主導(dǎo)起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(PPP法)的所有要點(diǎn)，但未涉及PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批等各個(gè)流程和具體做法，操作性較低。

　　王守清坦言，項(xiàng)目審批關(guān)乎權(quán)力劃分，但這個(gè)行政問(wèn)題卻被各相關(guān)部門回避了。“PPP在中國(guó)已經(jīng)做了二三十年了，去年財(cái)政部從政府角度開始力推。但實(shí)際上，按行政職權(quán)劃分，PPP項(xiàng)目如果不涉及財(cái)政，財(cái)政部門也無(wú)權(quán)管轄。”他說(shuō)。

　　金永祥也認(rèn)為，PPP項(xiàng)目會(huì)涉及發(fā)改委、住建部、交通部、水利部等很多部門，而這個(gè)通知僅僅是財(cái)政部一家所發(fā)，無(wú)從得知其他部門的意見。

　　不過(guò)，通知卻要求，省級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，履行政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)職責(zé)。這可能意味著，各省財(cái)政部門可能很快會(huì)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，力推PPP項(xiàng)目。這是國(guó)務(wù)院推出80個(gè)示范項(xiàng)目之后，吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的又一次有力行動(dòng)。

　　PPP模式在中國(guó)

　　通知明確了PPP的官方定義：“政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

　　這也是被國(guó)際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式。

　　事實(shí)上，PPP在中國(guó)的實(shí)踐可以追溯到上世紀(jì)80年代中期。早期項(xiàng)目包括深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等。“這些項(xiàng)目都是投資人發(fā)起、通過(guò)談判和政府達(dá)成一致，沒(méi)有招標(biāo)過(guò)程。也是地方政府自發(fā)推進(jìn)的，沒(méi)有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。”金永祥說(shuō)。

　　1994年是BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)。當(dāng)年，國(guó)家計(jì)委選擇了5個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和長(zhǎng)沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP項(xiàng)目。全國(guó)PPP涉及行業(yè)包括電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開發(fā)等。

　　2002年，中共十六大提出中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在此背景下，建設(shè)部2002年底出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，2004年推出“126號(hào)文”(《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》)，各地也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)條例。

　　從2003年開始，各地的PPP項(xiàng)目大量上馬。金永祥說(shuō)，其中最多的是污水處理項(xiàng)目，此外也有自來(lái)水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋?xiàng)目。但是，因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)范性不夠等原因，也出現(xiàn)了一些失敗的案例。2007年的西安自來(lái)水市場(chǎng)化改革終止是一個(gè)標(biāo)志性事件，因?yàn)橐恍┤说姆磳?duì)，西安自來(lái)水公司的PPP改革半途而廢。

　　金永祥說(shuō)，如果把央企在內(nèi)的國(guó)企也視同為社會(huì)投資人。粗略估計(jì)，到2013年全國(guó)PPP項(xiàng)目有7000到8000個(gè)，但其中很多項(xiàng)目沒(méi)有公開招標(biāo)，不被外界了解。在他看來(lái)，受“四萬(wàn)億”刺激政策影響， 2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年。

　　2010年和2012年，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)“新36條”(《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》)和實(shí)施細(xì)則，但因?yàn)楦鞣N“玻璃門”、“彈簧門”的存在等原因，社會(huì)反響并不明顯。

　　新一輪PPP推廣

　　中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)十幾年高速發(fā)展，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題難題：土地財(cái)政飽受批評(píng);地方債務(wù)超過(guò)20萬(wàn)億元，還在快速增長(zhǎng);環(huán)境問(wèn)題日益突出，治理需要大量資金。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安4月份在全國(guó)財(cái)政科研工作會(huì)議上表示，地方政府短期內(nèi)償債壓力較大。今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。

　　與此同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)化還有很大上升空間。王保安此前曾表示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬(wàn)億元人民幣。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康(微博)告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者， PPP可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金的巨大潛力。“PPP不光是融資機(jī)制的升級(jí)，更是管理模式、綜合績(jī)效的升級(jí)。各方帶動(dòng)各自優(yōu)勢(shì)資源，公眾會(huì)從中受益。”

　　十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，PPP業(yè)界和學(xué)界普遍認(rèn)為，這為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。

　　此后，盡管PPP涉及多部委，財(cái)政部開始主導(dǎo)新一輪PPP推廣。比較有名的是財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉此前在一次公開場(chǎng)合對(duì)PPP模式意義的評(píng)述：“推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。”

　　9月21日，樓繼偉也在二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議上著力推介中國(guó)正在積極發(fā)展的PPP模式。

　　2013年年底以來(lái)，財(cái)政部多次召開PPP專題會(huì)議、培訓(xùn)班和研討會(huì)，并從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式，地方財(cái)政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。

　　今年2月，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了PPP立法工作。今年5月，財(cái)政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。亞洲銀行開始在哈爾濱和洛陽(yáng)進(jìn)行PPP技術(shù)指導(dǎo)。

　　5月，國(guó)家發(fā)改委推出首批80個(gè)引入社會(huì)資本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)示范項(xiàng)目。地方政府也開始積極推介PPP項(xiàng)目。如浙江成立了PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，湖南、河南、福建等開始研究籌備PPP項(xiàng)目。此后，全國(guó)各地紛紛推出本地的PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　樓繼偉在G20會(huì)議上介紹了中國(guó)采取的3方面措施，并表態(tài)： “中國(guó)政府將沿這一方向堅(jiān)定不移地走下去，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模和質(zhì)量。”