統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2016年四季度以來，全國超55個城市已發(fā)布各種相關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策累計超160次，包括限購、限貸、限價、限售、限商，中國樓市進(jìn)入“五限時代”。

      更有甚者，近期保定一幅最新掛牌的住宅土地在出讓條件中規(guī)定，購房人在取得不動產(chǎn)權(quán)證之日起10年內(nèi)不得買賣。其后，珠海市國土資源局“跟風(fēng)”，其共掛牌出讓15幅地塊，其中3幅住宅地塊給出“10年限售”的規(guī)定。

      政策層層加碼，樓市降溫。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自今年3月份以來，北京二手房市場成交量連續(xù)下滑，部分區(qū)域二手房有較大幅度降價。

      而另一面，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1-4月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資27732億元，同比名義增長9.3%，增速比1-3月份提高0.2個百分點；易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的報告顯示，4月中國50個監(jiān)控城市土地成交均價為6450元/平方米，環(huán)比增長28%，同比增長54%，創(chuàng)下了2010年以來的最高水平。

      下游趨冷，上游亦熱，樓市呈現(xiàn)出復(fù)雜的兩面性。

      事實上，在選擇通過行政手段強(qiáng)制按下持續(xù)走高的房價的同時，地方政府在城市空間拓展、土地供應(yīng)、土地價格、政府調(diào)控等方面，都有失衡之虞。而如何尋求控地與供地的平衡，如何在土地、金融、財稅、投資、法制五個方面采取長效的機(jī)制，形成制度化的安排，系統(tǒng)地做好房地產(chǎn)調(diào)控，地方政府理應(yīng)更具作為。

      這是一個類似向左還是向右的選擇，帶給地方政府的也或?qū)⑹墙厝徊煌慕Y(jié)果。

      城市房價走高的政經(jīng)邏輯

      對國內(nèi)大量城市相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行合作研究分析后，北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安等人發(fā)現(xiàn)，1990年至2010年20年間，城市人口增長越快的城市，容積率越低，即新建樓房的總樓層越少。

      北京和上海是其中典型，容積率在1-2之間，這與我們對國外繁華城市高樓林立的印象相悖。周黎安說，跟紐約、東京這些國際大都市相比，北京、上海不僅建成面積小，樓也偏矮。

      同時他發(fā)現(xiàn)，發(fā)展越快的城市，越傾向于朝城市外圍發(fā)展。比如北京，從二環(huán)，到六環(huán)外，不斷擴(kuò)張。

      周黎安總結(jié)稱，城市人口增長快的一二線城市，容積率反而偏低。這些城市新增人口多，住房剛需不斷增加，但土地供給在收緊，新建樓房又偏低，供需缺口就越來越大。這就是一二線城市房價在各種“泡沫論”的預(yù)測下不斷走高的原因。從這個方面看，房地產(chǎn)市場的“供給側(cè)”改革極為重要。

      那么，為何增長越快的城市，更傾向于朝外發(fā)展，而不是朝上發(fā)展？

      周黎安研究發(fā)現(xiàn)，這背后有著政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的故事：地方官員不僅要推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時也關(guān)心城市的GDP和財稅增長，后者是決定官員晉升的重要指標(biāo)。在GDP和財稅增長指標(biāo)上，不同地方政府之間是競爭關(guān)系，而地方主政官員的戰(zhàn)略選擇，會決定城市擴(kuò)張的空間特征。

      城市用地指標(biāo)是地方政府從住建部、國土資源部一級級爭取下來的。周黎安說，當(dāng)城市官員想發(fā)展城市時，面臨“向上發(fā)展”和“向外擴(kuò)張”兩個選項：前者不用增加用地指標(biāo)，但要對舊城進(jìn)行改造，拆遷成本較高，而且在老城區(qū)建高樓可以發(fā)展金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，但不可能大力發(fā)展制造業(yè)，對GDP和財稅的推動力相對有限；后者需要向上級爭取更多指標(biāo)，要花很多的努力與上級政府談判，但便于推動工業(yè)化和土地財政。最后呈現(xiàn)的結(jié)果是，發(fā)展越快的城市，越傾向于向外擴(kuò)張，而不是集約使用稀缺的土地。

      周黎安等人收集了省會城市、副省級城市、地級市的官員晉升數(shù)據(jù)，構(gòu)造了地方官員晉升強(qiáng)度的指數(shù)，對上述故事提供了一定數(shù)據(jù)支持。他們研究發(fā)現(xiàn)，一個城市的主政官員從高激勵官員換成低激勵官員（hightolow）后，地塊離城市CBD的平均距離更近，總體容積率也更高；另外一個城市的主政官員從低激勵官員換成高激勵官員（lowtohigh）后，城市向外擴(kuò)張的強(qiáng)度也是由低到高的。

      他們進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，年輕官員更傾向于城市“向外擴(kuò)張”，而年長官員更傾向于“向上發(fā)展”。年輕官員更關(guān)心晉升，更希望在GDP和財稅指標(biāo)上脫穎而出，有更大動力向上級爭取用地指標(biāo)。年長官員這方面的意愿要弱一點，也更可能選擇“向上發(fā)展”。

      周黎安認(rèn)為，過去看到中國城市的空間擴(kuò)張，背后有很多因素在起作用，這里體現(xiàn)的是官員的作用。他們的競爭激勵塑造了他們對城市空間擴(kuò)張不同的選擇，使得中國的城市化、工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行。因此，中國的大城市在有限的建成區(qū)面積中既有容積率偏低的住宅，又有占地廣闊的工業(yè)區(qū)，相比紐約、東京，北京和上海不僅建成區(qū)面積狹小，而且工業(yè)園還占據(jù)了相當(dāng)大的面積，這是中國城市發(fā)展獨特的空間特征。

      政府調(diào)控失衡

      近期，全國人大財經(jīng)委副主任委員黃奇帆在復(fù)旦大學(xué)的一次演講中提出，中國房地產(chǎn)存在10大失衡，包括土地價格失衡等。

      他說，過去十年，一線城市房價幾乎漲了八倍到十倍，邏輯上判斷其是貨幣膨脹導(dǎo)致的，但還和供給需求有關(guān)。貨幣膨脹只是房價上漲的必要條件而非充分條件，只是外部因素而非內(nèi)部因素。

      黃奇帆認(rèn)為，住房作為附著在土地上的不動產(chǎn)，地價高房價必然會高，地價低房價自然會低，地價是決定房價的根本性因素。如果只有貨幣市場這個外因存在，地價這個內(nèi)因不配合，房價想漲也是漲不起來的。控制房價的關(guān)鍵就是要控制地價。

      不過，現(xiàn)在土地升值有點畸形。

      這在黃奇帆看來有三個原因。其一，土地拍賣制度本身會不斷推高地價。這一制度好處在于，政府主導(dǎo)下的陽光作業(yè)，能夠避免腐敗和灰色交易，實現(xiàn)公平公正交易。但拍賣制特點所然，價高者得，實際過程就會把地價越拍越高。市場化交易規(guī)則下，政府也不好通過行政手段對土地價格進(jìn)行拍賣封頂。

      其二，土地供應(yīng)不足。在土地供不應(yīng)求的情況下，拍賣地價自然會越來越高，房價也會越來越高。這是由供不應(yīng)求的缺口所導(dǎo)致的。

      其三，通過舊城改造的拍賣用地成本高。

      黃奇帆總結(jié)說，拍賣機(jī)制，加之新供土地短缺，舊城改造循環(huán)，這三個因素相互疊加，地價就會不斷上升。

      周黎安的另一個合作研究也發(fā)現(xiàn)，一個城市經(jīng)歷了快速的土地價格上漲，會帶來三個效應(yīng)。

      第一是抵押效應(yīng)，因為土地價格上漲，企業(yè)可以用囤積的土地到銀行抵押，貸到更多資金。這確實有助于解決很多制造業(yè)企業(yè)融資的約束，這是積極的方面。

      第二是投機(jī)效應(yīng)，很多制造業(yè)企業(yè)看到土地價格上漲后，更可能購買商業(yè)用地。他們的主營業(yè)務(wù)并不需要購買商業(yè)用地，但他們拿資金購買商業(yè)用地等待升值，與此同時，研發(fā)投入、專利申請數(shù)量都下降了。這種轉(zhuǎn)移傷害了企業(yè)長期發(fā)展的潛力。

      第三是擠出效應(yīng)，有地的企業(yè)融資能力強(qiáng)，可以拿到更多地，無地的企業(yè)貸款則更困難。而通常，國有企業(yè)更可能有地，民營企業(yè)更可能沒有地。因此，地價上漲讓民營企業(yè)在貸款方面被擠出了。

      周黎安說，數(shù)據(jù)顯示，如果一個城市的地價上漲越快，該地制造業(yè)資源錯配就越嚴(yán)重。過去20年，房地產(chǎn)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常大的拉動作用，功勞大家看得見。隨著時間推移，一些城市的房價和地價的變化對實體經(jīng)濟(jì)確實產(chǎn)生了負(fù)面影響，這值得去研究，以更全面地理解房地產(chǎn)市場對中國經(jīng)濟(jì)帶來的綜合影響。

      建立房地產(chǎn)發(fā)展長效機(jī)制

      黃奇帆在上述演講中透露了一組數(shù)據(jù)。這些年，全國稅收當(dāng)中35%來自房地產(chǎn)，但是中央沒有房地產(chǎn)收入，全在地方。房地產(chǎn)的收入、土地出讓金、預(yù)算外資金有3.7萬億。同時，地方稅收中40%是房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收，地方稅十萬億元，有4萬億與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)。兩者加起來，地方稅中7.7萬億和房地產(chǎn)相關(guān)。“如果地方政府離（開）了房地產(chǎn)，是會斷糧的，這也是太依賴房地產(chǎn)。”黃奇帆說。

      中國社科院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚近期表示，當(dāng)前房地產(chǎn)問題過熱，風(fēng)險不完全在于地方政府，房價下跌地方政府馬上就有危險。

      他認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，房地產(chǎn)問題取決于人口、土地、銀行信貸等各種因素。目前房地產(chǎn)市場的調(diào)控應(yīng)當(dāng)著眼于中長期，應(yīng)以首付率為主要調(diào)控手段，目的是降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險。另一方面，進(jìn)一步認(rèn)真研究城市化的新格局。迅速改變居民住房的格局，謀劃租和售的新格局，采取有力措施發(fā)展健康的房地產(chǎn)市場。

      但目前的更多事實卻指向政府房地產(chǎn)調(diào)控失衡。

      黃奇帆說，總體上，經(jīng)濟(jì)下行的時候，一些地方政府希望刺激房地產(chǎn)，就往東調(diào)；當(dāng)房地產(chǎn)泡沫積聚的時候，政府又想穩(wěn)住或者壓一下，就往西調(diào)。如此一來，忽東忽西，最后只能是南轅北轍。

      他進(jìn)一步說，一些地方政府習(xí)慣于采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少穩(wěn)定性的、長周期的、法治化的措施，也缺乏經(jīng)濟(jì)邏輯、經(jīng)濟(jì)杠桿的措施。很多時候僅在需求側(cè)調(diào)一調(diào)、控一控、緊一緊、縮一縮，較少在供給端上進(jìn)行有效的結(jié)構(gòu)性調(diào)控，這是我們在調(diào)控方面的缺陷。如果相關(guān)政策經(jīng)常上上下下、變來變?nèi)?，就無法形成穩(wěn)定的市場預(yù)期，勢必對老百姓的生活習(xí)慣、價值觀念、家庭穩(wěn)定帶來影響，也會對金融市場 和實體經(jīng)濟(jì)造成破壞。

      中國房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)理事長孟曉蘇認(rèn)為，整個房地產(chǎn)市場不成熟的表現(xiàn)，與調(diào)控政策不完善等有關(guān)。

      他表示，長期的土地購置負(fù)增長會帶來房價上漲壓力，四個一線城市之前多年土地供應(yīng)下降，房價上漲壓力總要釋放出來。對于房價過快上漲的一二線城市，長效機(jī)制的主要突破口在于增加建設(shè)用地，緩解未來的供應(yīng)壓力。

      他同時認(rèn)為，20年前提出的“房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”這一觀點，至今仍未過時。一方面，創(chuàng)新需要較長時間才足以支撐中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，在未來中國城鎮(zhèn)化和中國城市發(fā)展的進(jìn)程里，人們盼望有更舒適的生活環(huán)境，房地產(chǎn)仍然會在若干年內(nèi)持續(xù)拉動經(jīng)濟(jì)的增長。

      于此，建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機(jī)制成為必然。

      黃奇帆的看法是，要從土地、金融、財稅、投資、法制五個方面采取長效的機(jī)制，形成制度化的安排，系統(tǒng)地做好房地產(chǎn)的調(diào)控。他認(rèn)為，中國最終應(yīng)該有房地產(chǎn)稅法，應(yīng)該有住房法，老百姓租賃房的法律。

      方正證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平亦撰文指出，必須建立起比較完善的住房法律體系。通過法律形式明確以居住為導(dǎo)向的住房制度設(shè)計，建立遏制投資投機(jī)性需求的長效機(jī)制。在我國《城市房地產(chǎn)管理法》基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊起草《住宅法》、《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項專門法律，構(gòu)建完整的住房法律體系。

      任澤平在文章中表示，在增速換擋期，住宅投資告別高增長時代，房地產(chǎn)政策應(yīng)適應(yīng)新發(fā)展階段特征，避免寄希望于刺激重歸高增長的泡沫風(fēng)險。需要實行長期穩(wěn)定的住房信貸金融政策，建立居住導(dǎo)向、人地掛鉤、大都市圈戰(zhàn)略的長效機(jī)制等。